Головне науково-експертне управління Верховної Ради оприлюднило свій висновок на проект Закону України «Про територіальну оборону України» (№4504).
Нагадаємо, що цей законопроект, розроблений групою авторів та поданий депутатом Андрієм Шараськіним, розкритикували у президентській команді та Міністерстві оборони, зокрема за положення, що стосуються зберігання зброї вдома, підпорядкування і фінансування тероборони, також було відмічено високі ризики сепаратизму.
Текст законопроекту №4504 у форматі PDF »»
ВИСНОВОК
Головного науково-експертного управління Верховної Ради
на проект Закону України «Про територіальну оборону України»
Відкрити Висновок у форматі PDF »»
Метою законопроекту, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є забезпечення безпечного функціонування на її території (поза зонами (районами) ведення бойових дій з відсічі збройної агресії) органів державної влади, місцевого самоврядування, військового управління, захисту державного кордону, важливих об’єктів, комунікацій, протидії розвідувальній, підривній, диверсійній, терористичній та іншій протиправній діяльності спеціальних служб агресора та антидержавних незаконно утворених збройних формувань, що становить загрозу життєдіяльності населення України для надання безпеці і обороні держави масового, всенародного характеру та готовності населення до оборони території України.
На теперішній час загальні питання територіальної оборони врегульовані ст. 18 Закону України «Про оборону України» та Положенням про територіальну оборону України, затвердженим Указом Президента України від 2 вересня 2013 року № 471, іншими нормативно-правовими актами з питань оборони.
Планом законодавчого забезпечення реформ в Україні, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 04.06.2015 № 509-VIII, передбачено розроблення та прийняття Закону України «Про територіальну оборону України».
У законопроекті передбачається виведення Військ територіальної оборони (далі – ВТО) із складу Збройних Сил України (далі – ЗСУ), в окреме військове формування. Чисельність ВТО затверджуватиметься Верховною Радою України. Також вводиться новий вид служби – територіальна військова служба.
Передбачається створення Головного цивільно-військового органу територіальної оборони України, який входитиме у структуру Міністерства оборони України та Командування ВТО, що в мирний час підпорядковуватиметься Міністерству оборони України, а в особливий період, зокрема, у воєнний час – Головнокомандувачу ЗСУ.
Законопроектом визначається мета, завдання, засади побудови та організації підготовки та ведення територіальної оборони України (далі - ТО), повноваження суб’єктів ТО, інших складових сил безпеки і оборони держави у сфері ТО а також участь у ТО громадян та акредитованих громадських об’єднань.
Крім того, законопроектом передбачено внесення змін до низки законодавчих актів, зокрема до законів України «Про оборону України», «Про національну безпеку України», «Про Національну поліцію», «Про місцеве самоврядування», «Про правовий режим воєнного стану», «Про Збройні Сили України», «Про військовий обов’язок і військову службу» та «Про громадські об’єднання» з метою врегулювання правових аспектів запровадження територіальної оборони України.
За результатами аналізу поданого законопроекту Головне управління погоджується з необхідністю забезпечення ефективного функціонування ТО, одночасно щодо положень законопроекту вважає за необхідне висловити наступні зауваження і пропозиції.
Зауваження і пропозиції загального характеру
1. Слід зазначити, що на даний час підрозділи ТО функціонують у складі ЗСУ. Міністерством оборони України створено резерв військ (сил) за рахунок резервістів та військовозобов’язаних та забезпечується щорічно їх підготовка.
Законопроектом пропонується створення окремого військового формування, чисельністю до 10000 військовослужбовців та працівників з підпорядкуванням Міністерству оборони України, що викликає певні сумніви і потребує додаткового аналізу (див. зауваження до ст. 7 проекту).
2. Положеннями проекту передбачається залучення органів місцевого самоврядування до вирішення багатьох питань територіальної оборони, однак при цьому відповідні новели недостатньо узгоджуються з особливостями конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування (див. зауваження до ст. ст. 29, 57 проекту)
3. Звертає також на себе увагу покладання однакових повноважень на різні системи органів. Зокрема, йдеться про такі повноваження, як: «організовує залучення підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до виконання завдань із забезпечення сил і засобів, які сплановані з метою виконання завдань територіальної оборони України, шляхом визначення їм мобілізаційних завдань»; «бере участь у здійсненні заходів контролю за створенням, зберіганням та обслуговуванням запасів матеріально-технічних і сировинних ресурсів, передбачених для виконання завдань територіальної оборони України», які пропонується покласти одночасно і на обласні та районні ради (ст. 29 проекту), і на відповідні місцеві органи виконавчої влади (ст. 28 проекту), хоча діяльність зазначених органів поширюється на одні й ті ж території. Такий підхід може призвести до розпорошення відповідальності за здійснення цих повноважень між різними органами та призводити до компетенційних спорів.
4. Викликає суттєві застереження фінансове забезпечення впровадження законопроекту, хоча у пояснювальній записці до проекту стверджується, що «на момент внесення Закону не потребується виділення коштів з Державного бюджету України». Проте утворення окремого військового формування (ВТО) призведе до дублювання функцій і вимагатиме значних фінансових витрат з бюджету.
Крім того, потребуватиме витрат з державного та місцевих бюджетів на 2021 рік та наступні роки, зокрема, створення та забезпечення функціонування:
- 1) головного цивільно-військового органу ТО (ст. 8 проекту)
- 2) ВТО (органів військового управління, військових частин та підрозділів Військ територіальної оборони) граничною чисельністю до 10000 осіб (ч. 2 ст. 41 проекту);
- 3) штабів зон ТО у складі Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій на правах департаменту (ст. 31 проекту);
- 4) штабів районів ТО у складі районних державних адміністрацій на правах відділу (ст. ст. 1, 7 проекту);
- 5) загонів територіальної оборони та безпеки територіальної громади (ст. 32 проекту).
Проте, у Законі України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» видатки на створення та утримання зазначених структур не передбачено/
Тому, з огляду на зазначене, відповідно до вимог ч. 3 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України та ст. 27 Бюджетного кодексу України до законопроекту необхідно додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.
5. Крім того, реалізація окремих положень законопроекту потребуватиме додаткових витрат з місцевих бюджетів, зокрема, на:
- фінансування заходів територіальної оборони України з місцевого бюджету, які є обов’язковими (абз. 13 ст. 29 проекту);
- надання військовослужбовцям ВТО знижки на комунальні послуги та житлово-побутові пільги (абз. 9 ч. 2 ст. 46 проекту);
- забезпечення місцевих підрозділів ВТО територією, приміщеннями, об’єктами навчально-матеріальної бази, транспортними засобами, засобами зв’язку, продовольством, паливомастильними матеріалами, комунальними послугами, пов’язаними з організацією життєдіяльності військових частин, підрозділів та їх бойовою підготовкою відповідно до встановлених норм (ч. 4 ст. 57 проекту);
- забезпечення загонів ТО та безпеки територіальної громади матеріально-технічними засобами, засобами зв’язку, медичними, житловими, навчальними і складськими приміщеннями, технікою тощо (ч. 6 ст. 57 проекту);
- залучення сил ТО, сил та засобів органів місцевого самоврядування, підрозділів об’єднаних територіальних громад для проведення підготовки, яка передбачає в тому числі практичне виконання в зонах (районах) (місцях, реальних об’єктах) відповідальності навчальних завдань (абз. 2 ч. 4 ст. 58 проекту).
6. Деякі положення законопроекту потребують узгодження з Конституцією України (див. зауваження до ст. 9 проекту, щодо змін до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).
7. Законопроект потребує узгодження з низкою чинних законодавчих актів (див. зауваження до ст. ст. 8, 10, 13, 15, 19, 20, 25, 27, 28 проекту).
8. Зміни, запропоновані до деяких законодавчих актів, зокрема до законів України «Про Збройні Сили України», «Про національну безпеку України» та «Про місцеве самоврядування в Україні», є недостатніми (див. зауваження щодо змін до вищевказаних законодавчих актів).
9. Можливість надання військовослужбовцям і резервістам ТО права на зберігання індивідуальної зброї за місцем проживання потребує додаткового вивчення та аналізу (див. зауваження до ст. 48 проекту).
Зауваження і пропозиції щодо окремих статей законопроекту
До ст. 1
1. Із наведених у проекті визначень понять «бойові (кінетичні) дії», «бойові (кінетичні) частини (підрозділ) сил територіальної оборони» і відповідно «небойові (некінетичні) дії та «небойові (некінетичні) підрозділи сил територіальної оборони України» не зовсім зрозуміло, яке змістовне навантаження мають терміни «кінетичні» та «некінетичні» і чому необхідно їх використання у вищенаведених поняттях.
2. Виходячи з визначення терміну «війська територіальної оборони України», вказані військові формування призначені для виконання бойових завдань лише на території їх формування. Це значно обмежує їх оперативне застосування поза межами їх розташування.
До ст. 6
Завдання ТО, на наш погляд, виходять за межі її компетенції і дублюють функції інших силових структур. Так, завдання щодо «охорони та захисту державного кордону» вже покладено Законом України «Про державний кордон України» на Державну прикордонну службу України. Тому вказане завдання доцільно скорегувати і визначити як «сприяння охороні державного кордону».
До ст. 7
Викликає сумнів покладання керівництва та управління ТО по всій території України у мирний час та в особливий період на Міністра оборони України.
Нагадаємо, що Міністр оборони України здійснює керівництво Міністерством оборони України, військово-політичне і адміністративне керівництво ЗСУ безпосередньо та через першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, а також через Головнокомандувача Збройних Сил України (ч. 8 ст. 15 Закону України «Про національну безпеку України»).
До повноважень Міністерства оборони України належать організація в силах оборони заходів оборонного планування, визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони, здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони (ч. 2 ст. 15 Закону України «Про національну безпеку України»).
Натомість, Генеральний штаб ЗСУ є головним органом військового управління з планування оборони держави, стратегічного планування застосування ЗСУ та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони у межах, визначених законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (див. ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Збройні Сили України», ч. 4 ст. 16 Закону України «Про національну безпеку України).
При цьому Генеральний штаб ЗСУ в особливий період виконує функції стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими складовими сил оборони; з урахуванням пропозицій Командувача об’єднаних сил здійснює планування, координацію та контроль за підготовкою всіх складових сил оборони з метою набуття ними необхідних об’єднаних спроможностей; начальник Генерального штабу ЗСУ підпорядковується Головнокомандувачу ЗСУ та відповідає за виконання завдань і функцій, покладених на Генеральний штаб ЗСУ, зокрема щодо визначення вимог до спроможностей сил оборони, потреб у ресурсах, необхідних для належного виконання завдань ЗСУ та іншими складовими сил оборони, стратегічного планування застосування та розвитку ЗСУ, їх технічного оснащення, підготовки та всебічного забезпечення (ч. 4 ст. 16 Закону «Про національну безпеку України»).
Отже, з огляду на функціональні повноваження Міністерства оборони України та Генерального штабу ЗСУ підпорядкування військ ТО саме Генеральному штабу вбачається більш логічним.
До ст. 8
1. Відповідно до положень проекту до системи управління територіальною обороною України має входити Головний цивільновійськовий орган територіальної оборони України, який відповідно до ч. 1 ст. 8 проекту «входить до структури Міністерства оборони України і формує та реалізує державну політику з питань територіальної оборони України в межах наданих повноважень в мирний час та в особливий період».
Однак, відповідно до ч.1 ст. 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» забезпечення формування та реалізації державної політики в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах покладається на міністерства. Натомість, як вбачається зі змісту цитованого вище положення проекту, Головний цивільно-військовий орган територіальної оборони України не матиме статусу міністерства, а, навпаки, входитиме до складу Міністерства оборони України. Отже, в цій частині положення проекту потребують уточнення.
2. Сумнівним є включення Головного цивільно-військового органу ТО до структури Міністерства оборони України. На наш погляд, більш логічним вбачається включення цього органу до Генерального штабу ЗСУ, який, як уже зазначалося вище, є головним органом військового управління з планування оборони держави, стратегічного планування застосування ЗСУ та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони (ч. 4 ст. 16 Закону України «Про національну безпеку України»).
3. Відповідно до абз. 2 ч. 3 цієї статті «Керівником Головного цивільновійськового органу територіальної оборони України може бути громадянин України, який призначається на посаду строком на 5 років». Отже, на посаду керівника органу, який відповідає за всю територіальну оборону країни, може бути призначений будь-який громадянин України. На наш погляд, вимоги до керівника такої відповідальної посади є неповними та потребують значного розширення (вказівкою на вік, освіту та ін.).
4. В абз. 13 ч. 3 ст. 8 проекту йдеться про комісію Кабінету Міністрів України з проведення незалежної оцінки (аудиту). Проте Закон України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачає створення такої комісії, що потребує узгодження з вказаним законодавчим актом.
До ст. 9
Припис про те, що Президент України «видає укази, накази, розпорядження та директиви з територіальної оборони України», не узгоджується з п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, де вказується, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
До ст. 10
Повноваження Ради національної безпеки і оборони України у сфері ТО потребують узгодження із Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України».
До ст. 11
1. Законопроектом запроваджується «Вищий колегіальний стратегічний орган воєнного керівництва обороною в особливий період». В цій статті визначаються повноваження цього органу, проте у законопроекті не визначений ані його склад, ані порядок його комплектування, ані порядок його роботи.
2. Без механізму реалізації повноважень вказаного колегіального органу вони мають лише декларативний характер. Так, у проекті вказується, що цей колегіальний орган доводить до органів виконавчої влади, ЗСУ, суб’єктів ТО, інших військових формувань та правоохоронних органів директиви Верховного Головнокомандувача ЗСУ з питань ТО, контролює заходи щодо їх реалізації. Однак, незрозуміло, яким чином, за допомогою яких саме нормативно-правових актів мають доводитись директиви Верховного Головнокомандувача (хоча, як вже вказувалось, Президент України не має права видавати вказані нормативні-правові акти), а також яким чином має здійснюватися контроль за їх виконанням.
До ст. 13
Повноваження Міністерства оборони України у сфері ТО, про які йдеться у цій статті, суперечать ст. 11 Закону України «Про оборону України», відповідно до якої «контроль за станом бойової та мобілізаційної готовності і боєздатності органів управління, з’єднань, частин, установ і організацій військових формувань, … в особливий період та для виконання завдань територіальної оборони», покладається на Генеральний штаб ЗСУ/
Відповідно до ч. 3 ст. 12 вказаного Закону «інші військові формування, утворені відповідно до законів України, та відповідні правоохоронні органи узгоджують з Генеральним штабом Збройних Сил України … плани підготовки їх органів управління, з’єднань і частин, призначених для підпорядкування органам військового управління в особливий період та виконання завдань територіальної оборони; здійснюють під керівництвом Генерального штабу Збройних Сил України планування застосування органів управління, з’єднань і частин, призначених для підпорядкування органам військового управління Збройних Сил України в особливий період та виконання завдань територіальної оборони, надають Генеральному штабу Збройних Сил України необхідну для цієї роботи інформацію».
Відповідно до ч. 1 ст. 13 цього ж Закону «міністерства, центральні та інші органи виконавчої влади у взаємодії з Міністерством оборони України у межах своїх повноважень … узгоджують з Генеральним штабом Збройних Сил України та забезпечують проведення заходів щодо розвитку системи зв’язку, шляхів, транспорту, інших об’єктів інфраструктури і території держави та підготовки своїх галузей до оборони, забезпечують їх територіальну оборону в межах своїх повноважень.
Натомість, у ст. 10 цього Закону, де йдеться про основні функції Міністерства оборони України, немає жодної згадки про територіальну оборону.
До ст. 15
Деякі повноваження ЗСУ, визначені в цій статті, зокрема, щодо участі «у проведенні аналізу та оцінці факторів, які впливатимуть на здійснення заходів щодо підготовки та ведення територіальної оборони України … плануванні заходів з підготовки та ведення територіальної оборони України», не узгоджуються із повноваженнями, визначеними у Законі України «Про Збройні Сили України» (див. ст. 1 вказаного Закону).
До ст. 19
Припис абз. 3 цієї статті, відповідно до якого «міністерства, органи державної влади, органи місцевого самоврядування та центральні органи виконавчої влади узгоджують з Міністерством оборони України … та забезпечують відповідно до повноважень здійснення заходів щодо підготовки об’єктів інфраструктури, системи зв’язку, транспорту та території до ведення територіальної оборони України у сфері власної відповідальності чи галузі національної економіки», не повною мірою відповідають абз. 3 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про оборону України», де зазначається, що «міністерства, центральні та інші органи виконавчої влади у взаємодії з Міністерством оборони України у межах своїх повноважень … узгоджують з Генеральним штабом Збройних Сил України та забезпечують проведення заходів щодо розвитку системи зв’язку, шляхів, транспорту, інших об’єктів інфраструктури і території держави та підготовки своїх галузей до оборони, забезпечують їх територіальну оборону в межах своїх повноважень».
При цьому законопроектом внесення змін до вищевказаного Закону не передбачено.
До ст. ст. 20, 22 – 28
Повноваження Служби безпеки України (ст. 20), Національної гвардії України (ст. 22), Державної прикордонної служби України (ст. 23), Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (ст. 24), Управління державної охорони України (ст. 25), Державної спеціальної служби транспорту (ст. 26), Державної служби України з надзвичайних ситуацій (ст. 27), Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (відповідної військово-цивільної або військової адміністрації у разі її утворення) в зоні (районі) територіальної оборони України (ст. 28) щодо забезпечення заходів ТО, необхідно узгодити з базовими законодавчими актами, якими визначається правовий статус відповідних державних інституцій (законами України «Про Службу безпеки України», «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб», «Про місцеві державні адміністрації», Кодексом цивільного захисту України та ін.).
До ст. 29
1. Потребують уточнення передбачені у цій статті повноваження обласних, районних рад, об’єднаних територіальних, територіальних громад. По-перше, і територіальні громади, і об’єднані територіальні громади не є органами. Виходячи зі змісту ч. 1 ст. 140 Конституції України територіальні громади – це жителі сіл, селищ, міст. Отже, незрозуміло, в який спосіб безпосередньо жителі населених пунктів виконуватимуть ті обов’язки, які на них пропонується покласти у цій статті.
2. Крім того, викликає запитання доречність покладання на районні та обласні ради деяких із передбачених у цій статті повноважень та порядок їх здійснення цими радами. Адже, місцеві ради є представницькими органами, складаються з депутатів та відображають політичні уподобання виборців. При цьому, зазначені органи працюють сесійно. З огляду на наведене викликає сумніви обґрунтованість підходу, за яким районні та обласні ради, наприклад, «організовують залучення підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до виконання завдань із забезпечення сил і засобів, які сплановані з метою виконання завдань територіальної оборони України, шляхом визначення їм мобілізаційних завдань»; «організовують та підтримують взаємодію з громадськими об’єднаннями щодо їх залучення до заходів, пов’язаних із підготовкою територіальної оборони України та підготовки населення до оборони держави»; «беруть участь у створенні територіального резерву, призначеного для комплектування управлінь, військових частин, підрозділів територіальної оборони України»; «беруть участь у здійсненні заходів контролю за створенням, зберіганням та обслуговуванням запасів матеріально-технічних і сировинних ресурсів, передбачених для виконання завдань територіальної оборони України»; «забезпечують проведення навчань (тренувань, ігор), оперативно-польових поїздок з територіальної оборони України та підготовку населення до оборони держави», та ін. Здійснення відповідної діяльності є значно більш природним для виконавчих органів.
До ст. 35
1. У ч. 3 ст. 35 проекту йдеться про «адміністративно-поліцейський режим», проте ні в цьому законопроекті, ні в інших законодавчих актах не розкривається поняття та сутність такого режиму.
2. Надання Президентові України повноважень щодо прийняття рішення про адміністративно-поліцейський режим в межах ТО на державному рівні виходить за межі повноважень Президента України, що визначені Конституцією України.
До ст. 41
У ч. 2 ст. 41 проекту визначено, що «гранична чисельність військовослужбовців Військ територіальної оборони України та працівників, які уклали трудовий договір не перевищує 10 000 осіб. Гранична чисельність резервістів та військовозобов’язаних, які перебувають у територіальному резерві не перевищує 390 000 осіб».
Зауважимо, що чисельність військовослужбовців та працівників визначається окремо (див., наприклад, Закон України «Про чисельність Збройних Сил України»).
Визначати чисельність резервістів і військовозобов’язаних ані Конституція, ані законодавчі акти України не вимагають. Крім того, військовозобов’язані – особи, які перебувають у запасі для комплектування ЗСУ та інших військових формувань на особливий період, а також для виконання робіт із забезпечення оборони держави, а резервісти – особи, які проходять службу у військовому резерві ЗСУ, інших військових формувань і призначені для їх комплектування у мирний та воєнний час (див. абзаци 5, 6 ч. 9 ст. 1 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу»). Отже, за своїм статусом і резервісти і військовозобов’язані – цивільні особи, з яких за певних обставин (запровадження воєнного стану, мобілізація тощо) мають комплектуватись ЗСУ та інші військові формування та правоохоронні органи.
До ст. 44
Звертаємо увагу, що форма, порядок і правила укладення контракту, припинення (розірвання) контракту та наслідки припинення (розірвання) контракту визначаються положеннями про проходження військової служби громадянами України та нормативно-правовими актами Міністерства оборони України та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють керівництво військовими формуваннями, якщо інше не передбачено законом (див. ч. 4 ст. 19 Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу»).
Крім того, сумнівним є надання права командиру Військової частини ВТО на свій розсуд визначати, з ким і на який термін має укладатись контракт на проходження військової служби у ВТО.
До ст. 46
1. У ч. 2 ст. 46 проекту передбачається ціла низка мотиваційних чинників проходження військової служби у ВТО (пільгове кредитування на придбання зброї та екіпірування; пільговий доступ до об’єктів, призначених для підготовки (тирів та інших об’єктів); пільги при вступі до будь-яких державних та недержавних навчальних закладів України під час проходження служби у ВТО; знижки на комунальні послуги та житлово-побутові пільги (за рішенням органів місцевого самоврядування); додаткові переваги при вступі на державну службу; додаткові дні до відпустки відповідно до чинного законодавства та/або рішень Кабінету Міністрів України тощо).
На наш погляд, без конкретизації вказаних пільг і органів, які відповідають за їх надання, а також джерел фінансування всі вказані приписи мають декларативний характер.
Крім того, з огляду на те, що ч. 1 ст. 46 проекту передбачено, що «соціальний і правовий захист військовослужбовців, резервістів, які виконують обов’язки служби у територіальному резерві, які проходять військову службу у Військах територіальної оборони України та членів їх сімей здійснюється відповідно до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» та інших нормативно-правових актів», визначення додаткових пільг і привілеїв в ч. 2 цієї статті вступає у колізію з вищенаведеним приписом.
2. Одним з мотиваційних чинників відповідно до законопроекту є те, що «підписання контракту на проходження служби у Військах територіальної оборони України терміном на п’ять років відповідає проходженню строкової військової служби».
Проте, військовослужбовці, які відслужили за контрактом, і без цього не підлягають призову на строкову військову службу. Більше того, відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу» громадяни України звільняються від призову на військову службу за умови, що вони виконали обов’язки служби у військовому резерві протягом строків першого та другого контрактів (тобто, відслужили у резерві щонайменше 6 років). Можна припустити, що і у даному випадку йдеться про укладення контракту на проходження служби у резерві ТО. Враховуючи викладене, вказаний припис підлягає коригуванню і уточненню.
До ст. 48
Сумнівним є припис у ч. 2 цієї статті про те, що «військовослужбовці та резервісти Військ територіальної оборони України, які мають вислугу років не менше одного року у Військах територіальної оборони України, не мають дисциплінарних стягнень, адміністративних стягнень, здали передбачені нормативи з фахової підготовки та пройшли спеціальну перевірку, порядок проведення якої визначений у Положенні про проходження служби у територіальному резерві, отримують право на зберігання індивідуальної зброї та боєкомплекту до неї за місцем проживання».
У даному випадку не уточняється, на зберігання якої саме зброї за місцем проживання можуть отримати право військовослужбовці та резервісти ТО.
У ч. 3 цієї статті уточняється, що зберігання індивідуальної зброї та боєкомплекту до неї за місцем проживання організовується згідно з чинним законодавством України та нормативно-правовими актами, які встановлюють порядок зберігання зброї та регламентують обіг цивільної довгоствольної нарізної зброї. Однак, звертаємо увагу, що цивільна довгоствольна нарізна зброя – це мисливська зброя, а військовослужбовці зазвичай озброєні довгоствольною автоматичною зброєю. А випадкове застосування такої зброї може привести до трагічних наслідків.
Крім того, порядок зберігання та використання довгоствольної нарізної зброї досізаконодавчо не врегульований. Нагадаємо, що на розгляді Верховної Ради України знаходяться проекти законів України «Про обіг цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів до неї» (реєстр. № № 4335 від 06.11.2020) та «Про цивільну зброю та боєприпаси» (реєстр. №4335-1 від 24.11.2020). Зокрема, згідно ч. 5 ст. 18 проекту № 4335 та ч. 4 ст. 26 проекту № 4335-1 право на отримання зброї даної категорії (довгоствольної нарізної) повинні мати громадяни України, які досягли 25-річного віку, і відповідають певним вимогам, визначеним в цих законопроектах (щодо таких осіб мають бути відсутні відомості в Реєстрі про їх притягнення два та більше разів до адміністративної відповідальності за статтею 191 Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.). Проте, цивільний обіг автоматичної зброї заборонений в обох вказаних законопроектах.
До ст. 52
1. У ч. 2 цієї статті також передбачені мотиваційні чинники для членів загону територіальної оборони та безпеки територіальної громади, які полягають у наданні низки пільг без їх конкретизації і встановлення відповідальних за їх надання органів та посадових осіб, що надає цим приписам декларативного змісту.
2. У ч. 3 цієї статті запроваджується нова категорія осіб, що можуть проходити збори та спеціальну підготовку – добровольці, проте визначення даного терміну у законопроекті не дається.
До ст. 57
У ч. 6 цієї статті передбачається, що «забезпечення Загону територіальної оборони та безпеки територіальної громади матеріальнотехнічними засобами, засобами зв’язку, медичними, житловими, навчальними і складськими приміщеннями, технікою тощо здійснюють органи місцевого самоврядування за рахунок місцевого бюджету та бюджетів об’єднаних територіальних громад». При цьому внесення відповідних змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не пропонується, що не дозволяє дійти чіткого висновку, до яких саме повноважень (власних чи делегованих) мають бути віднесені зазначені повноваження.
Такий підхід не враховує, що органи місцевого самоврядування є відокремленою, відносно самостійною системою органів, повноваження яких мають різну правову природу і, відповідно, різні джерела матеріальнофінансового забезпечення
Насамперед, органи місцевого самоврядування наділяються правом регулювати та керувати певною частиною суспільних справ на підставі закону на власний розсуд, маючи для цього відповідні матеріально-фінансові ресурси. Саме такого характеру повноваження (так звані власні повноваження) органи місцевого самоврядування мають здійснювати за рахунок власних ресурсів
На нашу думку, віднесення питань територіальної оборони до питань місцевого значення не є правильним підходом. Водночас, відповідно до ч. ч. 3, 4 ст. 143 Конституції України органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Дана конституційна норма знайшла свій розвиток, зокрема, у ст. 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування цих повноважень, щороку передбачаються в законі про державний бюджет. З огляду на наведене зазначені положення проекту, потребують коригування.
До розділу X «Заключні і перехідні положення»
До п. 1
Відповідно до п. 1 розділу Х проекту «цей Закон набирає чинності з дня наступного за днем його опублікування». Оскільки запровадження положень даного законопроекту потребує їх узгодження з цілою низкою законодавчих актів і підготовки для їх виконання значного масиву підзаконних нормативноправових актів, то термін набрання чинності слід відкласти на час, який є необхідним для проведення цих підготовчих заходів.
До п. 2
Щодо змін до Закону України «Про оборону України» (пп. 1 п. 2 розділу X )
З метою узгодження законопроекту із Законом України «Про оборону України» необхідне внесення змін до ст. ст. 10 – 13 цього Закону (див. зауваження до ст. ст. 13, 19 законопроекту)
Щодо змін до Закону України «Про національну безпеку України» (пп. 2 п. 2 розділу X)
З метою узгодження законопроекту із Законом України «Про національну безпеку України» необхідне внесення змін до ст. ст. 15, 16, 19 цього Закону (див. зауваження до ст. ст. 7, 8, 20 законопроекту).
Щодо змін до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» (пп. 4 п. 2 розділу X)
Законопроектом передбачено внести зміни до ст. 36 вказаного Закону, згідно з якими повноваження із вирішення відповідно до законодавства питань щодо надання соціального захисту, пільг і допомоги, пов’язаних з проходженням громадянами України служби у ВТО, відносяться до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Проте, відповідно до ч. 5 ст. 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у ЗСУ та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
При цьому слід зазначити, що згідно із ч. 3 ст. 142 Конституції України «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності»
Щодо змін до Закону України «Про Збройні Сили України» (пп. 6 п. 2 розділу X)
У змінах до ч. 2 ст. 4 цього Закону пропонується уточнити, що «громадські об’єднання не можуть мати воєнізованих формувань, крім випадків, передбачених Законом України «Про територіальну оборону України». Запропонована новела не узгоджується зі змістом ч. 2 ст. 37 Конституції України, де передбачено, що «політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань». При цьому можливості встановлення на законодавчому рівні винятків з цих вимог конституційні норми не передбачають.
Керівник Головного управління С. Тихонюк
